湖南省人民政府办公厅关于加强村庄规划工作 服务全面推进乡村振兴的通知

湖南省人民政府办公厅关于加强村庄规划工作 服务全面推进乡村振兴的通知

湘政办发〔2021〕29号

各市州、县市区人民政府,省政府各厅委、各直属机构:

根据党中央、国务院和省委、省政府关于巩固拓展脱贫攻坚成果、接续全面推进乡村振兴和建立国土空间规划体系并监督实施的总体部署,经省人民政府同意,现就加强村庄规划工作通知如下:

一、总体要求

(一)指导思想。深入贯彻习近平总书记关于乡村振兴、村庄规划工作重要论述以及对湖南工作系列重要指示精神,认真落实党中央、国务院和省委、省政府有关决策部署,统筹开发与保护的关系,推进村庄规划工作,加快编制满足“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”总要求的“多规合一”实用性村庄规划,建立规划审批、实施长效机制和配套政策体系,服务全面推进乡村振兴、构建农村新发展格局。

(二)基本原则。

——坚持生态优先、保护优先。统筹划定落实生态保护红线和永久基本农田,强化底线约束,落实上位规划确定的约束性指标,优先保障生态安全、粮食安全、国土安全。

——坚持规划引领、严格管控。通盘考虑土地利用、产业发展、居民点布局、人居环境整治、生态保护和历史文化传承,做到先规划后建设。

——坚持因地制宜、分类编制。根据村庄定位和国土空间开发保护的实际需要,明确村庄的功能分类,聚焦重点,体现特色,防止“千村一面”。

——坚持村民参与、凝聚共识。充分发动和引导村民参与规划编制,吸收村民意见、回应村民诉求,充分尊重少数民族文化与传统生活习俗。

(三)目标任务。

按照“统一底图、统一标准、统一规划、统一平台”的要求,整合涉及乡村空间保护开发利用的各类规划,覆盖村域全部国土空间,以一个或多个行政村为单元,编制“多规合一”的实用性村庄规划。

2021年底前,率先启动以下村庄的规划编制工作:已明确的乡村振兴重点帮扶和示范创建村庄,交通干线沿线、重要河流湖泊周边村庄,红色资源丰富的村庄,文旅产业特色明显的村庄,列入全域土地综合整治、有乡村建设重点投资项目的村庄,列入农村宅基地制度改革试点工作的村庄。

2023年底前,全面完成村庄规划编制和审批工作,健全配套政策,纳入国土空间规划“一张图”管理,通过规划引导,推动打造各具特色的美丽村庄,实现村庄布局有蓝图、耕地保护有实效、村民建房有保障、产业发展有空间、建设项目有安排、乡村环境有整治、村庄风貌有管控、人居环境有提升。

二、科学编制

(一)统筹县、乡镇、村国土空间布局。强化统筹谋划和顶层设计,统筹永久基本农田、生态保护、开发建设、产业发展、基础设施、公共服务、村落分布等空间布局,强化县城综合服务能力,促进设施共建共享,实现县乡村功能衔接互补。各地要结合乡村振兴战略规划实施,逐村研究村庄人口变化、区位条件和发展趋势,明确县域村庄功能分类,统筹安排村庄建设用地。按照方便群众生产生活、保持乡村功能和特色的原则,合理确定村庄规划特色与要求。

(二)统筹村庄功能分类。落实主体功能区战略,按照城郊融合类(位于城镇周边的村庄)、农业发展类(具有较好农业生产基础,以发展农业产业为主的村庄)、生态保护类(位于重要生态功能区或生态敏感脆弱的村庄)、特色保护类(具有特色资源或保护价值的村庄)、集聚提升类(现有规模较大的中心村和其他发展趋势较好的一般村庄)五类,逐村优化明确村庄功能分类,根据不同功能分类和村庄发展需要,聚焦规划约束性指标传导等重点问题,确保规划深度详略得当,不贪大求全。各地应结合实际,合理划分村庄类型,探索符合地方实际的规划方法。

(三)统筹耕地和永久基本农田保护。编制村庄规划要切实落实耕地保护任务,加强对长期稳定耕地的保护,落实永久基本农田及储备区划定成果,细化落实到图斑地块,上图入库。要统筹安排农、林、牧、副、渔等农业发展空间,保障设施农业合理空间,促进农业现代化发展。

(四)统筹农村居民点布局。严格落实“一户一宅”,依法依规统筹安排、合理保障宅基地用地,科学确定宅基地规模,划定宅基地建设范围和村民集中建房的具体范围边界,积极引导村民集中建房。充分考虑当地文化特色和居民生活习惯,因地制宜提出住宅的规划设计要求。做好建设用地增减挂钩安排,有序实施农村宅基地、空心房、空心村整治,明确腾退建设用地的规模、位置及用途。

(五)统筹基础设施和公共服务设施布局。规划建立全域覆盖、普惠共享、城乡一体的基础设施和公共服务设施网络。重点布局好乡村道路,按照“乡乡通三级路,行政村通双车道”的标准进行规划。统筹农村供水、污水和垃圾处理设施布局,重点布局好供水管网、生活污水管网、污水处理设施和垃圾中转站等。统筹布局村级综合服务中心、文体广场、文化书屋,乡村小规模学校,乡镇卫生院、村卫生室,村级幸福院、日间照料中心,公益性公墓等,引导公共服务设施相对集中布局。

(六)统筹乡村产业用地布局。优化城乡产业用地布局,原则上工业项目向园区集聚。在村庄规划中统筹全域土地综合整治,扩充产业用地,合理保障农村一二三产业融合发展用地,规划好休闲旅游、康养、民宿、冷链物流、农业科技等新产业新业态与手工业、农产品加工等传统产业发展用地。对农村建设用地实行负面清单管理。盘活农村存量建设用地,促进产业用地复合利用。

(七)统筹村庄安全和防灾减灾。分析村域内地质灾害、洪涝等隐患,划定灾害影响范围和安全防护范围,提出综合防灾减灾的目标以及预防和应对各类灾害危害的措施。引导各类建设用地布局规避村域内地质灾害安全隐患,严格控制切坡建房。

(八)统筹生态保护修复和全域土地综合整治。落实生态保护红线划定成果,明确自然保护地、天然林、公益林、水域及岸线、湿地等各类生态空间管控边界。不挖山、不填湖、不毁林,保护好乡村的山水格局、田园风光及古树名木。统筹全域土地综合整治,明确整治区域和空间布局,将整治任务、指标和布局要求落实到具体地块。

(九)注重历史文化传承与保护。挖掘乡村历史文化资源,特别是红色文化资源。注重对历史文化名村和传统村落的保护。划定包括文物保护单位保护范围和建设控制地带、水下文物保护区、地下文物埋藏区等在内的历史文化保护线,切实保护好历史文化遗产遗迹的真实性和完整性。

(十)明确规划近期实施项目。综合考虑村级集体经济组织的人力、财力和村民主动性、积极性等现实情况,研究提出生态修复和全域土地综合整治、产业发展、基础设施、公共服务设施、人居环境整治、历史文化保护、增减挂钩等项目,通过“四议两公开”决策程序,形成统一主张和决议意见,确定近期至2025年急需实施项目,明确建设内容、位置范围、建设时序、资金规模及筹措方式等。

三、规范管理

(一)加强政策支撑。涉及永久基本农田和生态保护红线调整的,在三条控制线统筹划定中落实。允许在不改变县级国土空间规划主要控制指标情况下,优化调整村庄各类建设用地布局,调整结果依法落实到村庄规划中。鼓励在行政村域内以自愿调换土地方式规划村庄集中建设区,集中共享基础设施和公共服务设施。探索规划“留白”机制。对一时难以明确具体用途的建设用地,可暂不明确规划用地性质。可在乡镇国土空间规划和村庄规划中预留不超过5%的建设用地机动规模指标,农民建房等可申请使用。使用机动规模指标不得占用永久基本农田,符合生态保护红线管控规则。

(二)严格审批管理。村庄规划属于国土空间规划体系中乡村地区的详细规划,是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、用地审批、核发乡村建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据,一经批准,必须严格执行。乡村建设等各类空间开发建设活动,必须按照规划实施乡村建设规划许可管理。严禁借农用地流转、土地整治等名义违反规划搞非农建设、乱占耕地建房等,坚决遏制耕地“非农化”和防止耕地“非粮化”,坚决杜绝集体土地失管失控现象。要有序推进规划用地“多审合一、多证合一”,确需占用农用地的,应统筹农用地转用审批和规划许可,减少申请环节,优化办理流程。纳入简易审批范围的小型村庄建设项目的建设工程规划许可证,委托乡镇人民政府实施。对农民住宅建设用地,乡村建设规划许可证和农村宅基地批准书由乡镇人民政府一并发放,并以适当方式公开。

(三)加强实施监管。按照“谁组织编制、谁负责实施”“谁审批、谁监管”的原则,由县市人民政府负责村庄规划的审批和监管(属于区辖村庄的由设区市人民政府负责)。县市区、乡镇(街道)人民政府要将村庄规划作为推进乡村振兴战略实施的重要工作。村庄规划获批后,应及时纳入国土空间规划“一张图”实施监督信息系统,形成林地“一张图”、耕地“一张图”和建设用地“一张图”,加强规划实施的即时监管。鼓励探索村民自治监督机制,实现村民对规划编制、审批、实施全过程监督。规划实施中应严格乡村风貌管控,保留乡土特色和地域民族特点,切实改善乡村人居环境,体现湖湘特色。各级自然资源主管部门要将村庄规划执行情况纳入自然资源执法督察内容,做好批后监管工作。

(四)建立实施评估调整机制。各级自然资源主管部门要及时研究规划实施中的新情况,做好规划的动态完善。村庄规划原则上以5年为周期开展实施评估,评估后确需调整的,按法定程序进行调整。规划修改要深入调查研究,征求利害关系人意见,组织专家论证,实行集体决策。

四、组织保障

(一)压实政府责任。各级人民政府要将村庄规划工作纳入乡村振兴全局,统筹部署、推进、考核。建立省级统筹协调、市县抓落实的村庄规划编制和实施监管责任体系。省级层面负责提供底图底数、统筹协调、政策指导、协调推动、督促检查,建立村庄规划的实施监督体系,对地方村庄规划的实施情况进行考核;县市人民政府负责组织统一部署和推进村庄规划编制和实施监督工作(属于区辖村庄的由设区市人民政府负责),制定工作方案、建立协调机制、明确责任分工、保障工作经费;乡镇(街道)人民政府要在具体组织动员、规划编制、规划方案审议、成果质量把关以及规划实施监督等方面发挥主责作用。

(二)落实部门职责。建立各级自然资源主管部门牵头、相关部门协同、村民参与、专业技术队伍支撑的工作体系。自然资源部门要牵头负责村庄规划编制工作的统筹推进、业务指导、动态调度和工作考核,会同发展改革部门向同级政府提出年度规划实施建议;农业农村部门要统筹协调农村人居环境整治工作,摸清宅基地需求,深化宅基地改革,为规划编制提供宅基地等基础数据,并严格依规划进行宅基地审批;乡村振兴部门要统筹推进实施乡村建设行动有关具体工作;财政部门要将规划编制和实施的资金纳入乡村振兴统筹安排;人力资源社会保障部门要探索建立乡村规划师制度,加强乡村规划建设人才队伍建设;生态环境、住房城乡建设、交通运输、水利等部门要结合自身职能,各司其职,协同配合做好相关工作,推进形成工作合力,保障村庄规划编制实施。

(三)充分发挥村“两委”作用。村“两委”在落实法规政策、做好宣传动员、协调各方利益、表达村民诉求等方面要发挥重要作用,协助做好村庄规划编制调研访谈、方案比选、公告公示等工作。村庄规划方案在报送审批前要经村民会议或村民代表会议通过,并在村内公示不少于30日。规划批准后,要通过“上墙”“上网”等多种方式及时公布并长期公开,方便村民了解、查询。要将规划内容和管制规则纳入村规民约,长期实施和监督。

(四)加强技术支撑。加强乡村规划建设、人才队伍建设,探索建立“一师两员”制度(即乡村规划师,规划联络员、监督员)。鼓励大专院校和规划设计机构为村庄规划提供规划技术支持,开展乡村规划服务。鼓励规划师、设计师、建筑师等驻村提供规划服务。激励引导熟悉乡村情况的乡贤、能人参与村庄规划编制。省自然资源厅要加强村庄规划基础保障工作,统一底图底数、统一规划编制流程、统一标准制作和规范成图、统一规划成果入库管理、统一技术培训指导及服务;要委派综合服务队伍,进行技术指导、工作监督,构建全方位、全过程、全周期的村庄规划综合服务机制。

湖南省人民政府办公厅

2021年7月8日