行政复议决定书（岳君府复决字〔2022〕1号）

岳阳市君山区人民政府行政复议决定书 

岳君府复决字〔2022〕1号

申请人：岳阳市君山区海霞酱菜厂  住所地：湖南省岳阳市君山区XXX

执行事务合伙人：裴XX

被申请人：岳阳市君山区市场监督管理局

法定代表人：万越    职务：局长

申请人对被申请人2022年5月18日作出的《行政处罚决定书》不服，于2022年7月15日向本府申请行政复议，本府依法予以受理。因该案情况复杂，2022年9月15日我府向当事人送达了《延期审理通知书》（岳君府复延字〔2022〕2号），告知当事人复议决定将延期30日作出。本案现已审理终结。

申请人请求：撤销被申请人于2022年5月18日作出的岳君市监处罚（2022）1号行政处罚决定书。

申请人称：

一、处罚决定适用法律错误，处罚金额过高，不符合行政处罚适当性及合理性原则。1、钠含量检测属于营养成分检测的一种，营养成分超标并不必然涉及食品安全及质量问题。外包装标识有误仅属于标识瑕疵。2、根据《海霞酸豆角检验报告》，抽样基数为2000件*10袋合计20000袋，而样品数量只有10袋，远低于抽样基数（只占0.05%）。样品检测不合格并不代表全部批次甚至全部产品不合格。3、因中央电视台3.15晚会曝光华容插旗镇“土坑酸菜”事件，未销售的“新谱泡豆角”与“海霞酸豆角”的产品市值已远低于事件发生前的市值。将未销售产品的货值与已经销售产品的货值等同对于申请人不公平。4、处罚金额过高，不符合行政处罚适当性及合理性原则。申请人认为应当根据《中华人民共和国食品安全法》第125条第二款的“但书”规定：“生产经营的食品、食品添加剂的标签、说明书存在瑕疵党不影响食品安全且不会对消费者造成误导的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门责令改正；拒不改正的，处二千元以下罚款。”以及《中华人民共和国行政处罚法》第四、五条的规定：“行政处罚应当与违法行为的事实、情节、性质及危害程度相当，实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合”进行处罚。

二、申请人并没有从事虚假宣传的故意。行政机关对申请人从事虚假宣传进行处罚的核心证据为申请人的陈述：“即我厂外购腌制好菜坯进行后续加工生产，不从事腌制工作”，由此认定申请人虚假宣传。申请人只是认可使用“腌制好的菜坯”进行后续加工生产，而腌制好的菜坯由何种方式腌制而来不得而知，行政机关仅凭此陈述就认定申请人未使用老坛酸菜腌制的原材料属于证据不足。其次，使用“老坛酸菜”字样是包括申请人在内的大量酸菜生产、加工从业者的行业惯例。消费者最关心的是酸菜口感，消费者并不能清楚分辩“老坛腌制”和“地窖腌制”的区别，客观上讲只要产品质量合格，口感符合大众喜好与要求，使用何种字样进行宣传并不会对大众产生误导及权益上的损害。

被申请人称：

一、申请人认为不应当顶格处罚的理由不成立。

1、关于“钠是属于营养成份，营养成分不涉及食品安全问题，即使超标，也不会对人的身体健康造成损害。”的问题。被申请人认为，中国营养学会发布的《中国居民膳食指南(2022)》推荐“成年人每天摄入食盐不超过5g”。盐过量食用，容易对人体造成危害，可能引起心脑血管类疾病、肾脏类疾病、肿瘤类疾病等问题。此外，高盐腌制酸菜虽然可以延长保质期，但会导致酸菜中营养流失。如果申请人真实标注钠含量，不同体质、不同口味的消费者可以自主选择购买。如果虚假标示、“高标低”，则足以误导消费者。

2、关于“抽查基数大，而抽样数量少，不能证明食品全部不合格。”的问题。被申请人认为，3.15晚会曝光当晚，被申请人对申请人的食品抽样检验为案件稽查抽样，依照国家市场监督管理总局令第15号《食品安全抽祥检验管理办法》第十六条规定，不受抽样数量、抽样地点等限制。在抽样时，抽样人员制作抽样单，记录了抽样过程，并经申请人盖章确认。被申请人抽样符合规章规定，申请人认为抽样数量过少的异议不成立。再者，经抽检和复检共计两次检测，钠含量均超过标签标注量。

3、关于“未销售的酸菜不应当计入销售货值，并作为计算罚款的基数。”的问题。根据《国家市场监管总局办公厅关于食品安全行政处罚案件货值金额计算的意见》(市监稽发(2021)70号)规定:“食品安全行政处罚案件货值金额是当事人实施食品安全违法行为所涉及食品的市场价格总金额。已售出、已赠与、已抽样、已使用、已召回以及未售出、未赠出、未使用等全部成品，计入成品货值金额。”被申请人将未销售货值计入全部货值金额有明确规定。

二、本案罚款幅度既符合法律规定，又符合裁量权基准。

申请人构成标签虚假的违法行为，依据《食品安全法》第一百二十五条规定，可以处货值金额五倍以上十倍以下罚款，被申请人处十倍罚款，符合法律规定。另外，《湖南省市场监督管理行政处罚裁量权基准(试行)》第二百九十五条规定的基准，可以处货值金额8.5倍至10倍的处罚，被申请人处十倍罚款，符合裁量权基准。习近平总书记对食品行业强调必须坚持“最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责”，申请人的违法行为不仅危害消费者的身体健康，而且引发重大舆情事件，给华容和君山整个行业造成几近毁灭的打击，应当在法律规定幅度内顶格处罚。

三、申请人虚假宣传行为有多份证据证明。

申请人根据被申请人在《食品生产许可申请书》的陈述:“我厂外购已腌制好菜坯进行后续加工生产，不从事腌制工序。”以及申请人在接受调查时的陈述自认其购进的酸菜系当地农民土坑腌制的酸菜，不是“老坛酸菜”。申请人在包装上宣传为“老坛酸菜”，违法故意明显。

经审理查明：

2022年3月15日，中央电视台财经频道播出的3.15晚会节目中，曝光了申请人原料车间随意堆放、清洗流程简化、清洗原料不干净的问题。被申请人于3月15日当晚前往申请人处进行了现场检查，在检查时发现成产场所成品仓库内堆放有待售的湘海霞酸豆角和新谱泡豆角、在原料库发现堆放在地上的原料半成品，成品库一侧存放有外包装纸箱，在配料房发现存放食品添加剂、喷码室存放有食品预包装袋、在生产车间发现有用于生产设施设备以及在化验室的仪器。湖南省市场监督管理局抽样人员对涉案的2种产品（“湘海霞酸豆角”、“新谱泡豆角”）、1种酸豆角原料依法进行了抽样取证，并依法对申请人的生产场所成品“海霞酸豆角”2000件、“新谱泡豆角”273件、原料半成品138袋，食品添加剂“脱氢乙酸钠”（规格1千克/袋）1袋、“苯甲酸钠”（规格25千克/袋）18袋、“焦亚硫酸钠”（规格25千克）1.5件、“柠檬黄”（规格1千克/桶）1桶、“乙二胺四乙酸二钠”（规格5千克/袋）30袋、“山梨酸钾”（规格1千克/袋）40袋、“一水柠檬酸”（规格25千克/袋）27袋采取了查封措施。3月16日，执法人员对申请人质检员李霞进行了1次询问调查；3月17日，执法人员对申请人配料员廖岸平、原料供应商刘XX进行了1次询问调查；3月16日至25日，执法人员依法对申请人执行事务合伙人裴XX进行了6次询问调查。被申请人认为申请人存在下列违法行为：1、生产标签不符合规定的食品，“湘海霞酸豆角”、“新谱泡豆角”均存在钠含量超标的情况；2、未按规定实施生产过程控制，采购的食品原料时，未按规定对采购的食品进行原料检验，未履行查验记录义务，未对供货者资质和原材料合格证明进行查验，生产记录不完整。2022年3月3号被申请人日常监督检查时要求停止生产、限期整改到位，但申请人继续违规生产；3、从事虚假宣传，在“海霞鱼酸菜”包装袋上宣传“低盐乳酸老坛酸菜”，同时印有瓷坛图案，实际是从农户处购进土窖腌制的酸菜作为原料。

2022年3月28日，被申请人向申请人送达了《岳阳市君山区市场监督管理局行政处罚告知书》（岳君监罚告[2022]1号），4月1日，申请人就该告知书申请进行听证；4月1日、4月14日，被申请人分别就查封的原材料酸豆角以及库存的食品添加剂进予以解除；4月28日，被申请人就查封的海霞酸豆角”2000件、“新谱泡豆角”273件采取查封强制措施45天，同时对涉嫌不正当竞争的“湘海霞鱼酸菜”40箱、“新谱鱼酸菜”32箱包装袋采取查封强制措施；5月6日，被申请人对该案公开举行了听证会；2022年5月18日，被申请人作出了《岳阳市君山区市场监督管理局行政处罚决定书》（岳君市监处罚[2022]1号）：“一、没收违法所得200元；二、没收未销售的‘新谱泡豆角’273件和‘海霞酸豆角’2000件；三、罚款1094600元”；5月28日，被申请人就此前查封的“湘海霞鱼酸菜”40箱、“新谱鱼酸菜”32箱包装袋予以解除。2022年7月15日，申请人对该处罚决定书不服，向本府申请行政复议。

上述事实有申请人、被申请人提交的证据为证。

本府认为:

一、被申请人作出的行政处罚决定程序合法、正当。

2022年3月15日，中央电视台财经频道播出的3.15晚会节目中，曝光了申请人原料车间随意堆放、清洗流程简化、清洗原料不干净的问题，当晚被申请人就此线索进行立案；次日，申请人向被申请人送达了《实施强制措施决定书》以及《场所/设施/财务清单》；3月23日，被申请人委托相关机构对查封的物品进行检验；3月28日，被申请人向申请人送达了《行政处罚告知书》（岳君监罚告[2022]1号），告知申请人处罚事项及包括听证在内的多项权利；4月1日，申请人提出听证申请；5月6日，被申请人公开举行听证；5月12日，被申请人就该案进行集体讨论；2022年5月18日，被申请人向申请人送达了《行政处罚决定书》（岳君市监处罚[2022]1号）。被申请人作出的的行政处罚决定程序符合《中华人民共和国行政处罚法》第五十四条至六十五条的规定，程序合法、正当。

二、被申请人作出的行政处罚决定事实清楚、适用法律正确、处罚适当。

（1）申请人涉案产品标识与产品实际不符，标签内容含有虚假内容，不属于标签瑕疵。

本案中，经湖南省商品质量检验研究院检验，申请人生产的“新谱泡豆角”（生产日期2022年3月1日，规格1千克/袋），检验结果钠含量为2.45×103，即为2450mg/100g。而标签标示的钠含量为1680毫克/100克。申请人生产的“海霞酸豆角”（生产日期2022年3月1日，规格1千克/袋），检验结果钠含量为2.90×103，即为2900mg/100g，而标签标示的钠含量为1680毫克/100克。涉案两产品实际远超产品标识含量，属于“高标低”情形。国标GB7718-2011《预包装食品标签通则》基本要求中明确规定：“预包装食品标签应符合法律、法规的规定, 并符合相应食品安全标准的规定；应真实、准确, 不得虚假, 使消费者误解”。《食品生产经营监督检查管理办法》第三十七条第二款对标签、说明书瑕疵范围也做了明确规定。申请人两涉案产品不属于该规定范围内，且申请人虚假标识的行为容易误导消费者，尤其是容易造成对钠含量有特殊要求的消费者误解，故申请人涉案产品不属于标签瑕疵。

（2）被申请人将未销售的和已销售的货值确定罚款基数，符合规定。根据《市场监管总局办公厅关于食品安全行政处罚案件货值金额计算的意见》（市监稽发[2021]70号）“取得许可从事食品生产经营，成品检验不合格或者不符合食品安全法律法规（以下简称不合格）的，货值金额包括成品、不合格的半成品和原料；半成品或者原料不合格的，货值金额包括不合格的半成品或者原料，以及成品。已售出、已赠与、已抽样、已使用、已召回以及未售出、未赠出、未使用等全部成品，计入成品货值金额。未付款已到库的涉案产品应当计入货值金额。案件查处期间退货的产品的货值金额不得扣除”的规定，经湖南省产品商品质量检验研究院检验，申请人涉案物品属于不合格产品，被申请人将查封的2000件“海霞酸豆角”（销售价格25元/件），273件“新谱泡豆角”（销售价格20元/件）被申请人负责人陈述已销售的同批次200件“新谱泡豆角”计入货值，符合上述意见规定。

（3）案件稽查的抽样不受数量限制。根据国家市场监督管理总局令第15号《食品安全抽样检验管理办法》第十五条“...抽样数量原则上应当满足检验和复检的要求”、第十六条“风险监测、案件稽查、事故调查、应急处置中的抽样，不受抽样数量、抽样地点、被抽样单位是否具备合法资质等限制”的规定。3.15晚会曝光当晚，申请人对被申请人的食品进行的抽样属于案件稽查抽样，该抽样不受数量、地点等限制。且抽样样品进行了检验后亦根据被申请人的申请进行了复检，且本案属于315曝光后的案件稽查，抽样并不受数量限制。

（4）被申请人作出的行政处罚符合法律规定。

1.关于10倍罚款的问题。被申请人根据《食品安全法》第一百二十五条第二项“违反本法规定，有下列情形之一的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品;违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五千元以上五万元以下罚款;货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款;情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证：（二）生产经营无标签的预包装食品、食品添加剂或者标签、说明书不符合本法规定的食品、食品添加剂”以及《食品安全法实施条例》第六十七条第二款“对情节严重的违法行为处以罚款时，应当依法从重从严”之规定，本案涉案产品货值金额共计59460元，被申请人按照两涉案产品货值金额10倍进行罚款符合法律规定。

2.关于吊销许可证的问题。2022年3月3日，被申请人在日常监督检查中发现当事人不符合食品生产规范，当场责令当事人立即停止食品生产经营活动，限期一个月整改，复查合格后可继续生产，当事人未按要求停止生产活动，继续违规生产至3月14日。申请人在责令停止生产并限期整改期间拒不停止生产活动，且未按照规定实施生产经营过程控制，该违法行为涉及产品货值金额达2万元以上。被申请人根据《食品安全法》第一百二十六条：“违反本法规定，有下列情形之一的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门责令改正，给予警告;拒不改正的，处五千元以上五万元以下罚款;情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证:(一)食品、食品添加剂生产者未按规定对采购的食品原料和生产的食品、食品添加剂进行检验;(三)食品、食品添加剂生产经营者进货时未查验许可证和相关证明文件，或者未按规定建立并遵守进货查验记录、出厂检验记录和销售记录制度;”、《食品安全法实施条例》第六十七条“有下列情形之一的，属于食品安全法第一百二十三条至第一百二十六条、第一百三十二条以及本条例第七十二条、第七十三条规定的情节严重情形：（一）违法行为涉及的产品货值金额2万元以上或者违法行为持续时间3个月以上”之规定提请岳阳市市场监督管理局吊销食品生产许可证并无不当。

3.关于虚假宣传罚款问题。2022年3月16日、3月19日、3月25日，执法人员对被申请人负责人裴XX、裴XX的妻子李XX调查时，二人陈述酸菜半成品全部由君山区钱粮湖六分场农户刘XX手中采购，刘XX采购的周边农户用土坑腌制的芥菜。3月17日，执法人员对刘XX进行调查，刘XX陈述其采购的酸菜半成品全部从钱粮湖、华容农户土坑腌制处收购而来，并且裴XX也知晓送来的酸菜半成品都是从钱粮湖、华容农户土坑腌制处收购而来。被申请人负责人裴XX在《食品生产许可申请书》中自认“我厂外购已腌制好菜坯进行后续加工生产，不从事腌制工序”以及申请人生产场所未发现坛子的照片等证据可知，申请人不从事腌制工序，且明知其涉案产品包装宣传的“老坛酸菜”为“土坑酸菜”，仍在包装袋上印有瓷坛图案，属于虚假宣传。且申请人印制以上两种规格包装袋37万个，本局现场清点库存24万个，已使用13万个，其中在生产中毁损3万个，最终成品使用10万个。当事人已销售400克/袋“海霞鱼酸菜”1.8万袋，销售价格0.9元/袋，销售金额为16200元；1000克/袋“海霞鱼酸菜”已销售8.2万袋，销售价格1.7元/袋，销售金额139400元，合计销售金额155600元。申请人根据《中华人民共和国反不正当竞争法》第二十条“经营者违反本法第八条规定对其商品作虚假或者引人误解的商业宣传，或者通过组织虚假交易等方式帮助其他经营者进行虚假或者引人误解的商业宣传的，由监督检查部门责令停止违法行为，处二十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，处一百万元以上二百万元以下的罚款，可以吊销营业执照”之规定对申请人罚款50万元符合法律规定。

综上所述，被申请人对申请人作出的岳君市监处罚〔2022〕1号《行政处罚决定书》，认定事实清楚、证据充分，适用法律正确，程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，本府决定如下：

维持被申请人作出的岳君市监处罚〔2022〕1号《行政处罚决定书》。

申请人如对本决定不服，可以自接到本决定之日起15日内向湖南省汨罗市人民法院提起行政诉讼。

岳阳市君山区人民政府

2022年11月24日