《湖南省河道采砂管理条例》政策解读

一、制定《条例》的背景和必要性

湖南省河网密布，水系发达，境内河流总长度90300公里，5公里以上的河流有5341条，全省水面总面积135.37万公顷，占国土总面积的6.4%。由于长期的积累，河道内砂石资源相对丰富，随着经济社会建设步伐不断加快，砂石资源需求不断加大，近年来湖南省乃至全国砂石供需矛盾愈发突出，河道采砂管理任务日益繁重，成为社会关注的焦点，也是政府管理事务的难点。

为规范河道采砂管理，湖南省从2011年11月起持续开展全省河道采砂专项整治，2012年省人民政府印发了《湖南省河道采砂管理试行办法》。2017年省人民政府印发了《湖南省河道采砂管理办法》，并于2018年进行了修订，持续推动河道采砂规范化管理，为维护河势稳定，保障防洪、供水、通航、生态安全作出了积极贡献。

由于《湖南省河道采砂管理办法》为行政规范性文件，在法律效力、条款内容上难以解决目前采砂管理中存在的一些亟需解决的困难和问题，尤其无法明确规定管理相对人的权利义务及行政处罚等法律责任，在高利润和低违法成本的双向驱动下，非法采砂现象难以杜绝。2019年以来，省委、省人大、省政府、省政协进一步部署推进河道采砂管理立法工作，更好地发挥立法对河道采砂管理的引领和推动作用。经各级各有关部门多次调研、修改、完善，《湖南省河道采砂管理条例》于2021年1月19日经省十三届人大常委会第二十二次会议表决全票通过，将于2021年3月1日起施行。

二、《条例》的主要内容

《条例》以解决采砂管理实践中的现实问题为导向，重点围绕厘清职责、规范采砂、从严治砂，设置了总则、河道采砂规划、河道采砂许可、河道采砂监督与管理、法律责任、附则6章，共46条。主要有以下内容。

第一章总则，规定了立法的目的、适用范围、基本原则，各级人民政府及相关主管部门的职责等。

第二章河道采砂规划，主要对采砂规划的编制审批主体和程序、编制要求、规划的具体内容及年度实施方案有关要求作出规定。

第三章采砂许可，明确了实行河道采砂许可制度，规定了许可权限和方式，以及申请许可应具备的条件、提交的资料等内容，明确了河道采砂许可证的内容及管理要求、疏浚砂石处置及河道砂石资源有偿使用收入管理要求。

第四章河道采砂监督与管理，进一步完善了监管举措，包括加强联合执法、现场监管、强化监督检查、建立采砂船舶集中停放制度、采运单管理制度以及明确从事河道砂石开采的相关单位和个人的义务责任等。

第五章法律责任，对国家机关及其工作人员违法履行职责及非法从事采运砂、买卖河道采砂许可证、违反集中停靠制度、擅自销售疏浚砂石、破坏监控设备等相关行为，设定了责任条款与惩处措施。

第六章附则对采砂机具及条例施行时间做出规定。

三、《条例》的特色与重点

（一）加强政府领导、强化日常监管。一是坚持政府主导。针对河道采砂管理存在的体制不顺、职责不清等问题，《条例》明确县级以上人民政府应当加强河道采砂管理工作的领导，建立健全组织领导、联合执法和区域合作机制，将河道采砂管理纳入河（湖）长制工作内容，健全河道采砂管理的督察、通报、考核、问责制度。二是细化部门职责。明确水利部门负责河道采砂规划和许可、采砂日常管理和监督检查；交通运输主管部门负责采（运）砂船舶（车辆）、船舶集中停靠点及砂石码头的管理；公安机关负责负责查处河道采砂及其管理活动中的违法犯罪行为；自然资源、生态环境、农业农村、应急管理、市场监督管理、林业等主管部门按照各自职责负责河道采砂监督管理的相关工作。三是强化现场监管。规定县级人民政府应当明确河道采砂现场管理机构；乡镇人民政府、街道办事处应当协助上级人民政府及其有关部门做好辖区内采砂船舶（机具）集中停放、河道采砂纠纷调处、采区现场监督等河道采砂管理工作。这些措施有效地加强了河道采砂的现场管理。

（二）强化规划约束，规范采砂许可。一是明确规划为纲。为确保全省河道采砂科学规划、有序可控，《条例》明确河道采砂规划是实施河道采砂许可、管理和监督检查的依据，规定省市县三级水行政主管部门根据河道管理权限会同同级相关部门编制采砂规划，由同级人民政府批准。二是确保安全有序。为确保生态、防洪、通航和基础设施安全，规定生态保护红线、涉水工程安全保护范围、河道险工险段、危害航道通航安全的区域为禁采区；河道达到或者超过警戒水位时为禁采期。要求在采砂规划批准后，县级应组织开展相关专题论证，制定年度采砂实施方案，经同级人民政府同意后，报设区的市、自治州水行政主管部门批准。三是规范采砂许可。规定河道砂石资源属于国家所有，任何组织或者个人不得非法开采。为减少传统招拍挂出让方式可能造成的恶性竞争、哄抬价格伺机超量超范围开采的不理性行为，规定除公开出让方式以外，县级人民政府可以根据生态环境保护的需要决定对本行政区域内的河道砂石资源依法实行统一开采管理。同时为杜绝借“防洪保安”“清淤疏浚”之名行“非法采砂”之实，规定防汛指挥机构根据防汛抗洪需要紧急采砂的砂石应按照防洪物资管理规定使用；河道整治、航道整治和清淤疏浚等活动产生的砂石由县级以上人民政府按照规定统一处置，不得擅自销售。

（三）细化责任措施，保持高压震慑。一是规范行政行为。《条例》对国家机关及其工作人员擅自批准采砂、不按规定许可、挪用防汛砂石及疏浚砂石、疏于监督管理造成重大事故等行为规定对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。二是细化管理措施。鉴于现有的法律法规，赋予行政主管部门的手段非常有限，非法采砂打击执法难度很大。分别对非法从事采运砂、买卖河道采砂许可证、违反集中停靠制度、擅自销售疏浚砂石、破坏监控设备等相关行为，设定了责任条款与惩处措施。三是加大惩处力度。对无证采砂或者在禁采区、禁采期采砂的恶劣行为，对照《中华人民共和国长江保护法》要求，规定没收违法所得和用于违法活动的采砂船舶（机具），并处以货值金额二倍以上二十倍以下罚款；货值金额不足十万元的，并处二十万元以上二百万元以下罚款，将对非法采砂产生强烈震慑，形成高压严打氛围。